本文摘要：【作者简介】罗小龙 (1977-)，男，博士，南京大学修建与都会计划学院副院长、教授、博士生导师，中国都会计划学会理事。陆建城 (1990-)，男，南京大学修建与都会计划学院博士研究生。* 国家重点研发计划项目“县域村镇空间生长智能化管控与功效提升计划技术研发”(2018YFD1100805)。 本文刊载于《都会计划》2019年第10期1 引言革新开放40年来，我国的社会经济生长发生了历史性巨变，取得了令人瞩目的成就。时至今日，我们又一次站在革新开放再出发的新起点。

【作者简介】罗小龙 (1977-)，男，博士，南京大学修建与都会计划学院副院长、教授、博士生导师，中国都会计划学会理事。陆建城 (1990-)，男，南京大学修建与都会计划学院博士研究生。* 国家重点研发计划项目“县域村镇空间生长智能化管控与功效提升计划技术研发”(2018YFD1100805)。

本文刊载于《都会计划》2019年第10期1 引言革新开放40年来，我国的社会经济生长发生了历史性巨变，取得了令人瞩目的成就。时至今日，我们又一次站在革新开放再出发的新起点。

2010年以来，我国的社会经济生长情况发生了基础变化，原有的体制和政策难以解决新问题。在此配景下，中央开始了经济转型和体制创新的探索，提出新理念新思想新战略，出台一系列重大目标政策，推出一系列重大肆措，推进一系列重大事情，以解决许多恒久想解决而没有解决的难题，推动社会经济再生长。经济转型方面，在经济新常态和新经济崛起的配景下，努力探索新路径和转变生长模式，追求高质量生长；体制创新方面，举行了影响深远的机构革新，建设起新机制和出台新政策，破解生长的制度瓶颈。

新时期，经济基础和上层修建均举行着深入厘革，两者相互作用和相互促进，释放出前所未有的生长动力，使得即将到来的“十四五”时期成为革新和生长最为关键的阶段。2018年，随着国家自然资源部的组建，确立了新的国家空间计划体系。国家空间计划作为指导各项开发掩护行为的政策工具，是国家和地方战略实施的重要支撑。因此，掌握新时期社会经济生长新形势以及以后5年国家生长的重点，对领土空间计划体例和实施尤为重要。

本文对国家、省以及29个都会“十四五”时期关注的焦点问题举行梳理，提出新时期领土空间计划面临的形势与任务，对领土空间计划的重点事情提出建议，以期对“十四五”期间国家转型生长和空间计划体例有所启示。2 “十四五”时期社会经济生长新趋势2008年全球发作金融危机以来，我国进入了经济深刻转型和更替生长的新阶段。回首已往10年我国的社会经济生长，对城乡生长及其空间设置发生重要影响的有经济生长进入新常态、城镇化生长进入新阶段和生态文明建设进入新时代等三个方面。2.1 经济生长进入新常态革新开放的前30年，中国经济履历了令世界瞩目的高速增长。

然而，2008年全球金融危机以来，我国经济增速放缓，GDP增长率从2010年的10.64%下降至2018年的6.60%。这种经济新常态的到来，标志着增长主义的终结[1]，经济进入生长模式转轨和增长方式转变的新阶段。

为此，中央相继提出“供应侧结构性革新”与“稳中求进”等经济生长政策，这些经济政策将在未来很长一段时期内指导我国的经济生长。新时期，经济生长将以增量革新促进存量调整，进而带来投资结构和工业结构优化。领土空间作为劳动力、土地、资本、制度缔造、创新等供应侧要素的载体，其设置必须改变过往粗放设置的模式，不停优化设置，以适应供应侧要素的新变化。另一方面，凭据有关研究，“十四五”期间中国将迈入高收入国家的门槛[2]。

这一历史性突破，将导致经济增长动力由原来的“出口拉动”转向“消费、服务业、技术创新动员”。凭据国际履历，高收入生长阶段，休闲、娱乐及体验等消费将出现快速增长趋势。2018年，我国消费支出对GDP的孝敬率为76.20%，较2017年增加了近19.00%，这一趋势还将进一步加剧。

因此，消费社会的到来将生产出更多的新型消费空间，领土空间计划必须对空间载体做出统筹摆设，以满足人民群众对优美生活的追求。2.2 城镇化生长进入新阶段革新开放以来，中国履历了大规模的城镇化历程，城镇化率以每年增长1个百分点的速度快速增长，至2018年全国城镇化率到达59.58%，上海、北京、广东、江苏等省市城镇化水平靠近或凌驾70.00%。

人口在城乡之间的流动，带来城乡生长格式的重构——总体上出现城镇人口增长与乡村人口淘汰的特征。新时期，在城镇生长上，出现出城镇收缩与增长并存。城镇化的国际履历讲明，当城镇化率靠近或大于70%时，城镇化生长将趋于平缓甚至停止[3]。

我国一些学者据此判断，中国城镇化进入后半程，这也与国际都会生长纪律一致。然而，凭据笔者等的视察和相关研究[4]，虽然从城镇化率来看我国城镇化进入较高水平，可是城镇化趋势并不会放缓，由于人口流向的变化，城镇生长正在进入深刻的结构性调整期。凭据相关研究和对部门中西部地域的调研[5～6]，未来一段时期人口集聚的地域主要有三大都会群(长三角都会群、京津冀都会群和珠三角都会群)、省会都会、县城城关镇等三类地域。

与此同时，城镇收缩也已经大规模地泛起，有关研究统计中国180个都会存在人口总量/密度下降的趋势[7]。在乡村生长中，也同样泛起振兴与衰退的矛盾。由于乡村人口大规模外流，各地域均差别水平泛起了乡村衰退问题。在此轮农村革新中，通过农民团体经济组织培育等制度创新，从基础上保障农民利益不受损，解决农民进城的后顾之忧，或许会形成新一轮农民进城的热潮，乡村衰退也将进一步加剧。

在此配景下，乡村振兴战略的实施越发需要顺应城镇化的局势，精准选择生长乡村和特色乡村，促进农村康健有序生长。因此，在当前城镇化处于调整期的配景下，城镇和乡村生长均已进入增长与收缩并存的时代，城乡计划如那边理好增长与收缩的关系亟需研究[1]。2.3 生态文明建设进入新时代 生态掩护向来是中央政府强调的事情重点，但一些地方政府在快速城镇化历程中以牺牲情况为价格换取经济和都会生长，造成了生态空间侵占、情况污染等诸多问题。因此，党的十五大提出可连续生长战略，希望转变传统的粗放生长模式。

“十一五”和“十二五”时期，国家更是对生态掩护举行了一系列探索，例如国家发改委推出主体功效区计划、情况掩护部划定生态掩护红线、领土资源部和住房城乡建设部提出划定城镇开发界限等等。可是，各部门事权冲突，政出多门，致使生态掩护成效有限。党的十八大提出要举行生态文明建设，标志着国家迈向生态文明的新时代。

新时期，生态文明建设将出现两个特征——最严格的生态掩护和最广泛的生态修复。在生态掩护方面，国家划定生态掩护红线，将对生态功效保障、情况质量宁静和自然资源使用等方面提出越发严格的羁系要求，一切建设行为必须对生态掩护红线做出让步。因此，工业生长和城镇建设必须驻足生态本底，不能像以往一样随意侵占生态资源。

在生态修复方面，对城镇建设和工业生长等运动造成的山体、林地、水域等破坏将加大修复力度，实现人与自然的和谐。应该说，对生态品质的追求也是高质量生长的重要方面。综上所述，经济新常态、城镇化转型和生态文明建设是“十四五”时期我国社会经济生长的主旋律，高质量生长也随之成为新时期各项事情的行动纲要。

领土空间计划作为落实社会、经济运动的重要政策手段，也要驻足新形势，创新事情方式方法，更好地服务国家需求。3 高质量生长：领土空间计划新要求高质量生长是“十四五”时期我国社会经济生长的基础要求。领土空间计划作为国家空间生长的指南，必须以高质量生长为主线，科学结构生产空间、生活空间和生态空间，通过空间的开发、掩护、置换和更新，提供支撑社会经济生长的高质量空间体系。高质量生长从优化设置供应侧要素、服务新旧动能转换和全要素治理自然资源等方面临领土空间计划提出了新要求。

3.1 优化设置供应侧要素“十四五”时期，在新的社会经济生长配景下，劳动力、土地、资本、制度缔造、创新等供应侧要素将加速在空间上举行重组和设置。领土空间作为种种供应侧要素的载体，其计划结构对于供应侧要素的优化设置具有重要意义。2010年以后，自广东省率先进入存量计划时代，全国各地也纷纷进入存量挖潜开发的新生长阶段。

因此，领土空间计划要以存量挖潜为主，促进土地集约节约使用，将存量用地用途转变为收益高的土地使用用途。陪同着消费社会的到来，领土空间计划要在城乡地域为新型消费业预留足够空间，满足消费新业态的生长。此外，在思量区域生长差异和不平衡的基础上，促进种种资源在空间上的流动和各项设施的共建共享，实现供应侧要素的高效使用和合理设置。

3.2 服务新旧动能转换工业生长是高质量生长的强劲推动力。在新的社会经济配景下，工业生长的新旧动能转换主要体现在三个转变，即经济生长由依靠要素和投资驱动转向依靠创新驱动；对外开放战略由对外出口和引进外资为主转向扩大入口和对外投资为主；经济增长方式由高污染、高消耗的粗放型转向绿色环保的集约型[8]。新旧动能转换将给对空间的使用带来基础性变化，需要领土空间计划统筹摆设：一是空间计划要探索旧动能工业空间的升级革新或更新方式。

近年来，“退二进三”和工业升级迫切需要探索工业用地再使用的模式，而且在土地用途管制上需要做出土地用途变化的制度摆设，以破解制度瓶颈。二是空间计划要研究新动能工业空间使用的需求和特征。新动能工业包罗战略性新兴工业、现代制造业、现代服务业等，其生产组织和空间需求差别于传统工业生产模式，因此需要研究其空间使用模式和要求，统筹做出摆设。

三是空间计划需要关注新动能工业带来的地域分工的又一次深刻变化。“互联网+智能制造”将成为新动能工业的主体，柔性化、网络化和个性化的制造模式将影响深远。因此，空间计划需要努力应对在区域尺度以致全球尺度工业结构的新趋势和新模式。

3.3 全要素治理自然资源恒久以来，自然资源的治理职能疏散在各个部门，割裂了各种自然资源完整性的同时，也存在大量矛盾冲突的问题，主要体现在各部门对单要素自然资源羁系中空间结构的相互重叠、行政审批上事权不清等问题，造成了多个计划之间的相互冲突。习近平总书记强调构建人与山水林田湖草等自然资源要素的生命配合体，这是新时期生态文明制度体系建设的内在要求。因此，新领土空间计划体系从单要素的自然资源治理转向山水林田湖草全要素的自然资源治理。在详细治理上领土空间计划要兼顾以下两个方面：一方面，要落实对自然资源治理的刚性要求。

进一步强化底线意识，必须对影响区域以致国家生态宁静、粮食宁静的自然资源要素举行刚性管制。创新和完善各种重点自然资源要素的管制界限划定，综合使用指标、名录、负面清单等计划工具，建设全要素自然资源统一的底线管控体系。另一方面，自然资源治理也要体现弹性需求。

在人与自然和谐共处的生命配合体中，人的生长同样重要，这就需要领土空间计划协调好自然资源掩护与开发的关系，对于不涉及底线问题的自然要素举行灵活和弹性治理。因此，新建设的领土用途管制制度需要完善各种自然资源占补制度，保障人的运动空间以及各种自然资源要素空间在一定条件下能够举行科学合理的相互转换，实现对自然资源的高效使用，实现生产、生活和生态的高质量生长。

4 领土空间计划需要关注的重要问题高质量生长将是未来一段时期国家和地方政策的基础。领土空间计划作为政府战略实施的重要政策工具，关注重点应当聚焦重构城乡空间、提升都会品质和建设生态文明等三个方面。4.1 重构城乡空间：增长与收缩并存未来一段时期，城乡生长中增长和收缩并存，因此领土空间计划要努力做出探索和应对，接纳差异化、针对性的生长计谋引导空间重组。

对于增长潜力大的城镇增长地域，主要涉及都会群(京津冀、长三角和珠三角)、省会都会、县城城关镇等，切忌“一刀切”式的存量化生长，而应在人口规模科学预测的基础上，有序、高效地供应生长空间。探索和完善跨行政区空间计划体系，建设计划实施机制，真正解决恒久以来都市圈(都会群)级空间计划实施机制缺失的问题。对于城镇收缩地域，对绝对收缩(例如工矿资源型都会)、相对收缩(人口淘汰都会，如温州、东莞)及“瘦身”收缩(例如北京、上海等特大都会功效疏解)等差别类型的收缩城镇深化研究，提出应对措施，为解决收缩都会的世界性难题，提供中国方案。

对于乡村振兴战略的实施和乡村衰退的现实，要从城镇化趋势举行科学判断，从而推进乡村振兴。全国许多地域对乡村振兴举行了有益探索，积累了富厚履历。

建议借鉴江苏做法，引导乡村生长。空间计划要因地制宜，分类施策，可将乡村划分为重点村、特色村和一般村等类型。重点村应当注重工业扶持、公共配套建设、综合情况整治等，促进乡村可连续生长；特色村要打造特色工业、挖掘特色文化及塑造特色空间，以形成独具特色、动力充实的乡村生长模式；一般村主要针对衰退类乡村，应重点解决老龄化、空心化、土地疏弃等问题，有条件的乡村可接纳乡村撤并、土地复垦等措施。应当指出，增长与收缩并存是新时期空间计划面临的庞大问题，需要在实践历程中不停探索履历。

4.2 提升都会品质：民生与人文并重党的十八大以来，国家整体生长思路从以生长为导向向增进民生福祉转变，都会品质提升是最能惠及民生的系统工程，一些地方政府更是将品质提升纳入都会生长目的。详细来看，都会品质提升需要在民生服务改善和人文特色彰显方面着重开展事情[9]。

从民生服务设施改善来看，已往40年城镇化高速生长，只注重拓张和建设，而忽视公共服务设施的配套建设，致使养老、教育、医疗、体育等民生设施匮乏。近年来，一些都会相继开始了公共服务设施补短板行动，希望改善民生服务。

随着都会生长进入存量化阶段，大量存量空间为民生服务改善提供了可能的空间载体。因此，空间计划应当顺势而为，努力探索存量空间使用方式，将低效、疏弃的空间举行更新使用，增补完善各种民生设施，实现空间更新使用与民生服务改善双赢。从人文特色彰显来看，全球化历程的深入使得都会间生长趋于类似，特色丧失已成为都会生长面临的普遍问题[9]。

新时期，增强文化自信也对都会建设提出新要求。近年来，一些都会开展了都会特色空间专项计划，但大多停留于计划层面，缺乏有效落实。

因此，应将人文特色落实纳入空间计划体系全历程，尤其是纳入指导实施的法定计划，建设彰显人文特色的新都会。4.3 践行生态文明：掩护与修复并举国家迈向生态文明的新时代，生态文明建设出现了最严格的生态掩护和最广泛的生态修复两大特征。

作为直接落实主体的地方政府也努力响应，将都会生态掩护及生态修复纳入事情重点[10]。生态文明建设初期，各地事情重心始终围绕“治”，而忽视“防”，即重视污染治理而忽视生态掩护。国家向来重视生态情况掩护，但受限于部门事权冲突、多规衔接不足等原因，突破生态掩护红线的建设开发屡禁不止。

党的十九大以后，机构调整、多规合一等革新的推进，为生态掩护提供了有效的制度保障。因此，新时期的领土空间计划需要建设最严格的生态掩护红线管控制度，并以国家公园、自然掩护区等掩护地类型为抓手，建设国家、省、市等差别层级的生态掩护体系，实现生态掩护的层级化、网络化、全域化。此外，生态修复也将成为“十四五”时期的重点事情。

2015年中央都会事情集会提出“生态修复”以来，各地纷纷开展都会生态修复的试点和探索，但受限于全域修复难、技术方法单一等逆境，生态修复效果并不理想。因此，新时期城乡建设需要兼顾都会生态情况修复和城乡情况整治革新。生态情况修复主要包罗山体修复、水体治理、棕地治理以及完善绿地系统等事情；城乡情况整治主要是对建成情况的综合整治，涉及门路综合整治、公园绿地品质提升、废弃用地生态化等事情[9]。

通过生态掩护和生态修复，实现“十四五”期末高质量人居情况建设的目的。5 结语“十四五”时期，我国社会经济生长出现新态势，其为空间计划体系革新提供机缘的同时，也带来了更多挑战，空间计划的理念、要求与重点等都将发生转变。党的十九大提出高质量生长，这将是空间计划革新的指针，为空间计划事情指明晰偏向。计划事情要顺应新形势，确立新目的，不停调整事情重点，将高质量生长放在突出位置，建设高效和谐的生产空间、生活空间和生态空间，有力支撑国家的转型生长。

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